מדיניות הטיפול בפסולת בישראל   – מה קרה עד כה ומה יכולה הרשות לעשות

בחודשים האחרונים מתרבות הידיעות על כך שהמשרד להגנה"ס עומד לעדכן משמעותית את מדיניות הטיפול בפסולת והמחזור, כולל הקמת מתקנים להשבת אנרגיה באמצעות שריפת אשפה.  זאת בין השאר על רקע כישלון ההפרדה במקור של הפסולת הארוגנית-רקבובית וכן ביצועים חלשים של תאגיד המחזור בהגדלת שיעורי המחזור של פסולת האריזות בישראל.

על רקע זה נסקור את המהלך המשולב של המשרד להגנה"ס משנת 2011 וכן תהליכים שונים שחלו מאז. כמו כן נפרט מספר עקרונות להתייעלות והגדלת הכנסות במעגל הפנים עירוני.

רקע

במדינת ישראל מיוצרת בשנים האחרונות פסולת עירונית ומסחרית (MSW) במשקל של כ- 5 מיליון טונות בשנה. תושב מייצר בכל יום, בממוצע, כ- 1.7 ק"ג אשפה. קצב הגידול השנתי בסך הפסולת עמד בעשור האחרון על  2.2% ואילו כמות הפסולת לאדם צמחה ב-0.7% בשנה.

הטמנה אינה מהווה חלופה מועדפת על המשרד לטיפול בפסולת בשל השלכות סביבתיות רחבות היקף לרבות זיהום אוויר ופליטת גזי חממה, זיהום קרקע ומי תהום ותפיסת שטחי קרקע המהווים משאב במחסור. בעולם המערבי המקדים אותנו בטיפול בפסולת השימוש בהטמנה הולך וקטן ועומד על אחוזים בודדים בלבד.לטענת המשרד להגנה"ס מתוך כלל הפסולת המיוצרת במדינת ישראל, כ- 80% מהפסולת המוצקה מוטמנת באתרי הטמנה וכ- 20% בלבד מועברת למחזור. מצב זה הפוך מהמגמות הקיימות במרבית ממדינות האיחוד האירופי בהן

רוב הפסולת מועברת למיחזור ולהשבה ומיעוטה מוטמנת.

להלן השוואת שיעור המחזור הכולל בישראל לזה שבמדינות אחרות (מקור – המשרד להגנת הסביבה):

המשרד להגנת הסביבה פועל לצמצום כמות הפסולת הנוצרת בישראל ולהפחתת הפסולת המועברת להטמנה. מדיניות המשרד מכוונת ל"אפס פסולת" בדרך של הפחתה הדרגתית של כמויות הפסולת המועברות להטמנה.

מדיניות המשרד מתעדפת בראש ובראשונה שינוי בהרגלי הצריכה וההתנהגות של אזרחים, עידוד לשימוש חוזר וקידום המחזור על ידי הפרדה במקור של זרמי פסולת שונים במטרה להגדיל את שיעורי המחזור ואת איכות תוצרי המחזור המתקבלים.

העיקרון המרכזי במדיניות המשרד להגנת הסביבה בטיפול בפסולת מוצקה, הוא להפוך את הפסולת ממטרד למשאב, ולהקטין את כמות הפסולת המועברת להטמנה. זאת, באמצעות פתרון משולב ובר קיימה של היררכיית טיפול בפסולת שיש למצות בה כל שלב לפני מעבר לשלב הבא.

מתוך תפיסה סביבתית זו מכוון המשרד להגנת הסביבה ליצירת שוק פסולת המתבסס על טכנולוגיות של מיחזור והשבה, באמצעות חקיקה, בהכנת תכניות אב ובטיפול המשולב בסוגי הפסולת השונים.

​בעולם המערבי מקובלת כיום שיטת הטיפול המשולב בפסולת המוצקה, המורכבת מ- 5 חוליות. באמצעות שיטה זו מנסים להגיע לאופטימיזציה של ההיבטים השונים (הסביבתיים, הכלכליים והחברתיים), כדי לצמצם את כמות הפסולת המגיעה להטמנה, זאת בהנחה שאין פתרון יחיד אופטימלי.

החוליות שמהן מורכבת שיטת הטיפול המשולב:

• הפחתה במקור: כל פעולה הקשורה בעיצוב, ייצור, רכישה או שימוש בחומרים או במוצרים המובילה להפחתת כמות ורעילות הפסולת לפני כניסתה לזרם הפסולת
• שימוש חוזר: מתייחס למוצרים שנאספו בדרכים שונות לאחר שימוש, במטרה להשתמש בהם מחדש לצורך אותה מטרה לה נוצרו
• מחזור: תהליך הוצאת חומרים שונים מזרם האשפה ושימוש בהם כחומרי גלם או ליצירת מוצרים חדשים
• הפקת אנרגיה מפסולת: שיטה לטיפול בפסולת המאגדת בתוכה שיטות רבות שהמשותף לכולן הוא ניצול האנרגיה הגלומה בחומרים האורגניים להפקת אנרגיה
• הטמנה: הטמנת פסולת באתרי פסולת מוסדרים, תוך טיפול בתשטיפים ובגזים הנוצרים בהתאם לרגולציה הנוגעת לטיפול בשפכים, על מנת למנוע מפגעים סביבתיים.

ממסמכי המשרד להגנת הסביבה עולה כי יעדיו לשנת 2017 הם מיליון וחצי תושבים מפרידים פסולת ומחזור 350,000 טון פסולת ביתית בשנה, תוך שימוש במתקני קצה למרכיב האורגני ומתקני מיון והפרדה לטיפול בשיעור גבוה ככל הניתן מהמרכיב היבש של הפסולת.

סביבת הרגולציה

בעוד שבעבר מטרת הרגולציה הייתה הסרת מפגעי פסולת והטמנה כפתרון רווח, הרי שכיום מקדם המשרד להגנת הסביבה את המהלך הרגולטורי המשולב: קביעת חובת מחזור על אחראי איסוף ופינוי פסולת (הרשויות המקומיות) + מיסוי על הטמנה ואחריות יצרן מורחבת.

הכלים ליישום המדיניות כוללים מספר חוקים. הבולטים שבהם:

• חוק המיחזור התשנ"ג- 1993,
• חוק הפיקדון
• חוק הצמיגים
• תיקון חוק שמירת הניקיון לעניין היטל ההטמנה
• חוק האריזות (האחרון).

כהמשך למדיניות הטיפול בפסולת מקדם המשרד בימים אלו מספר כלים נוספים ביניהם:

• תקנות להפרדת פסולת אורגנית פריקה ביולוגית המחייבות הפרדת פסולת אורגנית כזרם נקי ברשויות המקומיות.
• תקנות להפרדת נייר וקרטון מתוקף חוק המיחזור התשנ"ג, 1993.
• הכנת חוק פסולת אשר יהווה מסגרת חוקית כוללת לטיפול בפסולת לרבות איגוד כלל החוקים הנוגעים לטיפול בפסולת, עדכון הגדרת סוגי הפסולת הקיימים ושיטות הטיפול בהם, איסור הטמנה ועוד.

 

היטל ההטמנה

תעריף היטל ההטמנה על פסולת ביתית מעורבת נמצא בתוואי עליה של 125% שהחל ב-2010 והסתיים ב-2015. הוא עומד כיום על 109 ₪ (129 ₪ כולל מע"מ הוא המחיר שהרשויות רואות לנגד עיניהן).

 

להלן תוואי עליית תעריף היטל ההטמנה על פסולת מעורבת ויבשה מאז שנת 2010  באתרי סילוק פסולת מעורבת:

היטל ההטמנה על פסולת מעורבת מחירי 2015 ללא מע"מ

העלייה הדרמטית בתעריף ההיטל מהווה תמריץ לרשויות מקומיות ולמפעילי תחנות המיון וההפרדה להקטין ככל הניתן את כמויות הפסולת המוטמנת.

במסגרת מדיניות המשרד להגנת הסביבה בנושא הטיפול בפסולת, מתמקדת פעילות המשרד בשני שלבים מרכזיים בתהליך:

• שלב ייצור הפסולת – באמצעות סיוע לרשויות המקומיות בהפרדת הפסולת הביתית לשני זרמים לפחות
• שלב פתרון הקצה – באמצעות סיוע לרשויות המקומיות וליזמים פרטיים בהקמת מתקני מיון ומיחזור פסולת

המטרה היא להעניק פתרון משולב הן להפרדה במקור ברשויות המקומיות והן בהקמת תשתית אזורית לטיפול בפסולת לקליטת החומר האורגני המופרד במקור.

ההפרדה במקור

מדיניות המשרד נותנת עדיפות להפרדת הפסולת בבתי התושבים (לעומת הפרדתה במתקני מיון והפרדה שמוצגת בתכניות המשרד כשלב מעבר לקראת הפרדה בכל הרשויות).

כיום מפרידים פסולת כ-345,000 משקי בית (כ-1.1 מ' תושבים) על פי נתוני המשרד.

על הרשות המקומית חלה במסגרת חוק האריזות חובת התקשרות עם "גוף מוכר" (כלומר תאגיד המחזור "תמיר") תוך ביצוע הסדר הפרדה אחד מתוך כמה הסדרים אפשריים.

המדיניות הרשמית בשנים האחרונות היתה הפרדה של הפסולת הביתית לשני זרמים (פסולת פריקה ביולוגית- "רטובה"; כל יתר סוגי הפסולת – "יבשה") או יותר, בכלי אצירה נפרדים. התושבים אמורים להפריד את הפסולת למתקנים נפרדים, לפסולת רטובה או יבשה, כבר בבית. הזרם הרטוב יועבר למפעל לטיפול בפסולת הפריקה ביולוגית, והזרם היבש יועבר לתחנת מעבר למיון פסולת, לצורך מיון של מרכיבי פסולת למיחזור, ומשם למפעל מיחזור פסולת.

פסולת שאינה בת מיחזור תועבר לאתרי הטמנה לפסולת מעורבת. המשרד הקצה 500 מ' ₪ בשני קולות קוראים מ-2011 ו-2014 למענקי סיוע לרשויות שיפרידו פסולת במקור  לשני זרמים לפחות כאשר אחד מהם רטוב.

הסדרי ההפרדה בפועל משקפים שיקולים תפעוליים וכלכליים של הרשויות ושל תאגיד המחזור כפי שיוסבר להלן.

תאגיד המחזור והסדרי ההפרדה

מטרת החוק להסדרת הטיפול באריזות התשע"א – 2011 ("חוק האריזות") החוק להביא לצמצום כמות הפסולת הנוצרת מאריזות, למנוע את הטמנתה ולעודד שימוש חוזר באריזות המועברת להטמנה. החוק מטיל בין היתר על יצרן/יבואן של מוצרים ארוזים או אריזות שירות, למחזר פסולת אריזות של המוצרים הארוזים או אריזות השירות שייצרו או ייבאו בהתאם ליעדי מחזור הקבועים בחוק האריזות:

החוק מתיר השבה בשיעור של עד 10% וייצוא בשיעור של עד 20% מהכמות הכוללת ולפי חומר. מטרת סעיף זה לתת מענה לחומרים שאינם בני מחזור בישראל כגון סוגי פלסטיק שונים אבל ניתן להפכם לחומרי הסקה (RDF) או שיש להם שימושים בחו"ל.

במסגרת חוק האריזות נדרשים היצרן/יבואן לדווח דיווחים חצי שנתיים ושנתיים על המוצרים הארוזים או אריזות השירות שנמכרו על ידם בישראל בכל שנה, בהתאם לדרישות שנקבעו בחוק האריזות והמשרד להגנת הסביבה.

חוק האריזות אף קובע כי לשם קיום חובותיהם הנ"ל, נדרשים יצרן/יבואן להתקשר בהסכם עם חברה אשר קיבלה "הכרה"(רישיון) מהמשרד להגנת הסביבה כ-"גוף מוכר", ואשר, תפעל לקיום חובותיהם הנ"ל של היצרן/יבואן. אי ביצוע התקשרות עם "גוף מוכר" מהווה עבירה על חוק האריזות ועלולה לגרור קנסות.

החוק מטיל על הרשויות המקומיות חובת התקשרות עם תאגיד מחזור להסדרת פינוי פסולת האריזות מתחומה וכן חובת עמידה באחד מהסדרי הפרדת פסולת:

1. רטוב (מכל חום)-יבש כולל אריזות (מכל ירוק)
2. רטוב (חום)- אריזות (כתום) – יבש שאינו אריזות (ירוק)
3. אריזות (כתום) – פסולת שיורית (ירוק – כל מה שאינו אריזות)
4. הפרדת זרמים יעודים במוקדי מחזור שכונתיים ברשויות שאינן מעוניינות להפריד לרטוב-יבש או שתאגיד המחזור אינו חושב שהצבת מכלי אריזות בבתים היא יעילה. עד היום בוצע בעיקר במועצות אזוריות.

 

 

 

 

להלן התפלגות הרשויות והתושבים הגרים בהן לפי הסדרים שנחתמו עד כה עם תמיר:

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

מקור הנתונים : אתר תאגיד המחזור תמיר, ספט' 2015

הערה : לא כל התושבים ברשויות מפרידים עדיין בפועל שכן הרשויות נכנסות לתהליך בהדרגה

 

הקמת מתקני מעבר וקצה

המשרד הקצה סך של 247 מ' ₪ כסיוע להקמת מתקני טיפול לפסולת אורגנית ומעורבת (הפקת אנרגיה וקומפוסטציה) וכן 139 מ' ₪ להקמת תחנות מיון והפרדה. במחוז צפון מתוכננים 5 מתקני טיפול לפסולת רטובה ו-3 תחנות מיון והפרדה. בשאר הארץ אמורים לקום 14 מתקני טיפול ו-8 תחנות מיון והפרדה.

המתקנים לעיכול אנאירובי אשר תמיכתם אושרה על ידי המשרד להגנת הסביבה, יטפלו ב-2,300 טון פסולת מופרדת במקור ביום, וביחד עם מתקן הפקת האנרגיה הגדול שיקום במרכז ייצרו 33 מגה ואט שעה חשמל, אשר עתיד לספק את צריכת החשמל השנתית של כ-30,000 משקי בית.

 

 

 

 

 

 

 

השינויים בתהליך הטיפול בפסולת

למהלכים שנסקרו לעיל יש השפעה מהותית על המערך הלוגיסטי-תפעולי של תחום הפסולת בישראל כאשר השינויים מתרחשים בקצב מהיר ביחס למה שקרה בעולם בתחום זה.

להלן תרשים המציג את סכמת הטיפול בפסולת ביתית מסחרית (MSW) לפני תחילת המהלך המשולב של המשרד להגנת הסביבה:

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

המקור : ארמה, גילדור איכות הסביבה בע"מ

בעולם הפסולת הישן הנתיב המרכזי היה הפסולת המעורבת והמחזור הסתכם הכמויות וזרמים מועטים. המאפיינים:

• בעיקר פסולת מעורבת מבתי אב, מוסדות ועסקים
• מוקדי מחזור שכונתיים – פריסה חלקית (חומרים: קרטון, PET, נייר)
• מכלים יעודיים במבנים–פריסה חלקית (חומרים : נייר)
• יעד הפסולת : רובו להטמנה. מיעוטו לחברות מחזור

בעולם הפסולת שלאחר המהלך המשולב  התמונה הפכה מורכבת בהרבה. להלן סכמת הטיפול בפסולת כיום:

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

המקור : ארמה, גילדור איכות הסביבה בע"מ

מאפייני הטיפול בעולם הפסולת החדש:

• פסולת מעורבת מבתי אב, מוסדות ועסקים – הכמות הולכת ופוחתת
• פסולת מופרדת לפי הסדרים עם "תמיר" – כמות הולכת וגדלה
• מוקדי מחזור שכונתיים – פריסה מוגדלת (חומרים: קרטון, פלסטיק, נייר, זכוכית, מתכת)
• פריסה חלקית של מכלים יעודים בתוך המבנים (חומרים : נייר, פלסטיק)
• יעדי הפסולת : קודם תחנות מיון והפרדה ומשם לחברות המחזור, רכיב אורגני למתקני אנרגיה וקומפוסטציה. שיירים יבשים להטמנה. כמותMSW מעורב להטמנה הולכת ופוחתת.

ברור ששינוי שהפך את התהליך כולו למורכב הרבה יותר הזמין גם עדכונים באופן בו מטפלות הרשויות בזרמי הפסולת השונים. אבל גם לאחר עדכונים אלו נותרו רשויות רבות שלהן אין מידע שלם ונגיש למנהלים לגבי זרמי הפסולת ברמת השכונה, שיעורי האיסוף האמיתיים, טיב ההסדר עם תאגיד המחזור וכד'. מידע כזה יכול להגיע ממערכות בקרה מתוחכמות ואולם תוצאות של ממש יגיעו מהגדרה נכונה של המידע החשוב, הפיכתו לתובנות, והנגשת התוצאות לכל הנוגעים בדבר ברשות המקומית.

התייעלות והגדלת הכנסות במעגל הפנים עירוני

חלק מהרשויות קבלו סיוע מהמשרד להגנת הסביבה עבור תשתיות ההפרדה לרטוב-יבש ואולם כיום אין רשויות רבות המתמידות בהסדר זה בשל הקשיים השונים ביישומו כמו כן, בחישוב ארוך טווח ההחזרים מתאגיד המחזור גבוהים יותר עבור רשות שאינה מפרידה את הזרם הרטוב ומפרידה את זרם האריזות במכל כתום, וזאת שכן התאגיד מחזיר עלויות שוטפות לאורך כל תקופת ההסכם.

בחישוב גס מסתכמות עלויות הפינוי והסילוק של הפסולת בכ-260 ₪ בשנה לתושב המייצר כ-0.5 טון פסולת ביתית מעורבת בשנה (מעל 300 ₪ לתושב בשנה כולל תקורות הרשות). מרכיב האריזות מהווה כ-18% במשקל וחלקו בעלויות הפינוי והסילוק (מיון והטמנה) מגיע לכ- 26% בשל נפחו הגדול ביחס לשאר הפסולת.

מרבית הרשויות שנכנסו להפרדת פסולת מכל כתום מגיעות כיום לשיעורי שיתוף פעולה של עד כ-10%. כלומר – רק כ-10% מהאריזות הנמצאות בבתים (לא כולל קרטון מסחרי הנאסף במוקדי מחזור) מגיעות לבסוף למכל הכתום. רשות כזו מקבלת החזר רק על כ-2.5% מהוצאות הטיפול המשתנות  בפסולת.  צריך לזכור כי תאגיד המחזור משלם רק על משקל החומרים היוצאים למכירה מתחנת המיון ולכן פסולת המופרדת באיכות נמוכה אינה תורמת לקבלת ההחזרים גבוהים מהתאגיד.

הגברת שיתוף הפעולה של הציבור באיסוף במכל הכתום תביא לתוספת מקבילה בהכנסות הרשות מתאגיד המחזור.

לפעמים די בהגברת ההסברה והחינוך על מנת להביא לשיפור שיעורי האיסוף ואולם יש לשקול צעדים יסודיים שיכולים להגביר את יעילות המערך כולו ובכך לנצל האופן אופטימלי את הסדר ההפרדה וההחזרים שמקבלת הרשות במסגרתו.

מבחינת הרשות המקומית עלויות הפינוי והסילוק של הפסולת מסתכמות בכ-260 ₪ (כ-320 ₪ בתוספת עלויות אצירה ותקורות) לתושב המייצר כ-0.5 טון פסולת ביתית מעורבת בשנה. מרכיב האריזות מהווה כ-18% במשקל וכ-60% מנפח הפסולת הביתית וחלקו בעלויות הפינוי והסילוק (מיון והטמנה) מגיע לכ-25% מהעלות לעיל. עלויות ההטמנה עלו משמעותית בשנים האחרונות גם בשל עליית היטל ההטמנה מכ-50 ₪ לטון ב-2010 לכ-110 ₪ לטון כעת.

אחת מנקודות המחלוקת בין תאגיד המחזור לבין הרשויות היא מספר מכלי האצירה ותדירות הפינוי. התאגיד שואף למספר מינימלי של מכלים ופינויים. הרשות רוצה להימנע ממטרדי פסולת העולה על גדותיה אך גם מריבוי מכלים שלא לצורך הגודשים לעיתים את המדרכות מפאת חוסר מקום בחדרי הפסולת היעודים. שיתוף הפעולה של הציבור נמצא במגמת שינוי ולכן קשה לקבוע מספר מכלים ותדירות פינוי לזמן רב. מומלץ לעגן בחוזה עם תאגיד המחזור מפתחות ומנגנונים אוטומטיים לעדכון מספר המכלים ותדירות הפינוי כך שהרשות תשיג את יעדיה ללא פתיחת הנושא בכל  פעם מחדש מול התאגיד.

חלק מהרשויות קבלו סיוע מהמשרד להגנת הסביבה עבור תשתיות ההפרדה לרטוב-יבש ואולם כיום אין רשויות רבות המתמידות בהסדר זה בשל הקשיים השונים ביישומו, כמו שיתוף פעולה חלקי של הציבור עם המכל החום לפסולת אורגנית רקבובית המהווה לעיתים מטרד תברואתי וכן העדר מתקני קצה לטיפול בזרם זה. יש גם החולקים על הכדאיות שבהפקת קומפוסט מהזרם הביתי בטווח הארוך. הסדר מסוג זה יכול להתאים ביישובי מועצות אזוריות אשר בחלקן קיים גם זרם פסולת חקלאית היכול להתווסף לזרם הביתי בהפקת קומפוסט או אנרגיה (ראו בהמשך).  בחישוב ארוך טווח הסדר הפרדת אריזות במכל כתום עדיף לרשות על פני הפרדה לרטוב – יבש בלבד שכן התאגיד משלם באופן שוטף וקבוע על זרם אריזות כתום ומוקדי מחזור שכונתיים בלבד וסיוע המשרד בתשתיות לרשויות המפרידות לרטוב יבש הוא זמני ומוגבל לשלב הכניסה להפרדה בלבד.

חלק מהתהליכים החדשים המתקיימים בעולם של הפרדת פסולת מצריכים בדיקות בשטח על מנת לוודא את יעילותם ותקינותם.

דוגמאות לבדיקות שטח:

• איכות הפרדה בבתים
• תפוקות מוקדי מחזור
• מתקני מיון – איכות השירות וההפרדה ויעדי החומרים המופרדים

בדיקות אלו יידרשו גם במקרים בהם הרשות תטמיע טכנולוגיות שונות לבקרה ממוכנת על האצירה הפינוי והסילוק כמו שמתחילות רשויות לעשות כיום. שילוב הנתונים המתקבלים בסקרים עם נתונים דמוגרפיים ואחרים יכול להניב תובנות שיסייעו לשיפור מתמיד בפרדה ובהכנסות הרשות ממנה.

כאמור לעיל, הרשות צריכה לשאוף לשיעורי ואיכות הפרדה גבוהים על מנת להקטין את היקף הפסולת הנאספת ומוטמנת על חשבונה. הדרך הנכונה להצליח בכך עוברת דרך תכנית אב לטיפול בפסולת.